县、乡财政是我国财政管理体系中最底层的财政职能部门，担负着县、乡政府财政预算收支和管理的任务。从目前现状看，多数县、乡财政已持续出现入不敷出的局面，财政连年赤字，财政隐形债务不断增加，部分县、乡政府财政已面临困境。在经济增速放缓，税收增幅下滑、转移支付制度不健全的现状下，如任其发展，即可能影响到上级财政的安全和基层社会的稳定。
县、乡财政困难的成因
财税体制的制约的影响。1994 年我国实行财税体制的改革，上下级政府之间实行分税制。比如增值税，75%划为中央级收入，25%为县、乡收入。改革最大的成果，中央政府增加了可用财力和国力；同时也极大的调动了地方政府培育和组织收入的积极性。但它的缺失是没有区分县、乡财政收入的基础、也没有完全结合县、乡支出的刚性两个因素来核定分成，使多数县、乡财政在体制上没有获得相应的可支配财力。
事权下放的影响。分税制后，上级政府诸多“下放事权”的因素增加了县、乡财政支出的压力。如农村义务教育、公共卫生、环境治理、城镇建设、社会保障等大额支出事项责任下放到县、乡后，成了县、乡财政支出的一个沉重包袱。
税收增长成本支出的影响。税收要增长，地方要发展，就要有投入。县、乡为了不断改善投资环境，吸引客商落户，要投入大量资金征地、拆迁、安置补偿和交通、供电、供水配套等。这些大额投入是培育新的税收增长点、增加税收后劲的成本，它无法在县、乡现有财税体制分成财力中消化，只能靠县、乡土地的收入和举债来解决，许多县、乡举债经常是拆东墙补西墙，因此负债像滚雪球一样越滚越大。
转移支付制度不完善的影响。多数地区县、乡本级财力大约占65%左右，上级政府转移支付约35%。而贫困地区的县、乡依赖度更高。转移支付是上级财政补助基层财政的一种方式。而转移支付的量在财政体制中没有一个定律，如转移支付比实际支出需要量少了，就形成县、乡财政无米之炊，增加了基层财政资金缺口。
县、乡财政自身预算约束不力的影响。县、乡财政在预算、批复、调整及执行过程中仍存在预算执行力不强的现象。预算编制粗放，操作性不强，有些追加预算脱离了同级人大的监督。仍有财政资金使用效益不高和浪费现象的发生。
财务管理机制不健全的影响。有的县、乡机关财务管理仍不规范，监管不力。有的县、乡举债游离于财政预算和核算监控之外，以公司化运作，在资金的筹集和使用上透明度不高。缺失上级政府和同级人大的监督，举了不该举的债，用在可不用的地方，搞面子工程。
治理县、乡财政困难的对策
依法治财，规范权责。党的十八大提出建设中国特色社会主义法治体系。我国政府间的财政分配关系也极待改革，要推行以法代政。要把解决县、乡两级财权和事权不对称的现状提上议事日程，在县乡两级财政体制上，向实行保吃饭和“超收”适度奖励的两类配套改革方向过渡。
加强县、乡财源建设。发展经济，壮大财源。县、乡政府要立足工业强县，强乡，大力推进新型工业化，引导企业转型升级，增加经济总量。要积极推进县城和集镇的扩张，拉动房产和三产服务业，发展规模农业和旅游业。要加大招商引资力度，兴办二、三产业。大力推进外向型经济发展，坚持“引资”和“引智”相结合，促进县乡财税收入可持续增长。
规范转移支付制度。要深化和完善省以下地方各级政府转移支付制度，制定一套完整的转移支付透明规章，公开政府的政策导向。实事求是地确定县、乡的配套资金比例，甚至免除有关地方资金配套。可把教育、卫生等硬性支出从县、乡财政包干机制中划出，由上级政府直接拨付。
审慎解决县、乡财政债务。要对县乡前期债务进行全面清理，核准情况确认责任归属和还款渠道，制定消化债务计划。要加强县、乡债务的监管，出台有关地方财政债务管理和规范举债的相关政策。要把新增债务纳入同级财政预算管理，实行举债预算批准制度。
（作者单位：海安经济技术开发区财政局）
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